1 概述
PPP（Public-Private-Partnership）模式是政府和社會(huì)資本合作形成的一種伙伴式合作關(guān)系，通過將政府資源與社會(huì)投資相結(jié)合，發(fā)揮各方相對(duì)優(yōu)勢(shì)，以市場化方式提供最優(yōu)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，以達(dá)到比單獨(dú)行動(dòng)更高的效率。PPP形態(tài)多樣，從BOT （Build-Operate-Transfer），BOO（Building-Owning- Operation）、PFI（Private Finance Initiative），到租賃、合資、運(yùn)營或管理合同、合作管理等，各國一般設(shè)立負(fù)責(zé)PPP的中央機(jī)構(gòu)。
PPP通過引入市場競爭機(jī)制和多元化投資有效緩解財(cái)政壓力并提高項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的效率，讓非公共部門掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能并同時(shí)為民營部門帶來利益。
PPP興起于英國，聯(lián)合國、世界銀行、歐盟和亞洲開發(fā)銀行紛紛推廣PPP理念和經(jīng)驗(yàn)，目前歐盟PPP市場最為發(fā)達(dá)。
2 我國PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀
早在上世紀(jì)80年代，我國就已開始進(jìn)行公私合作模式的探索和實(shí)踐，1999年BOT達(dá)到高潮，但受到東南亞經(jīng)濟(jì)危機(jī)的波及，陌入低谷。2005年，隨著鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)文件實(shí)施，PPP逐漸進(jìn)入公眾的視野。2008年“四萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃令，PPP生態(tài)環(huán)境遭到破壞，2010年跌至低谷。新“國36 條”讓社會(huì)資本重回公共領(lǐng)域。十八屆三中全會(huì)提出“特許經(jīng)營”“政府購買服務(wù)”“公共資源配置市場化” 等多項(xiàng)改革，為PPP應(yīng)用和推廣進(jìn)一步打開了空間。
2014年，隨著《關(guān)于發(fā)布首批基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵(lì)社會(huì)投資項(xiàng)目的通知》《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》和《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》等文件的發(fā)布，分別從政策層面和實(shí)際操作上對(duì)政府與社會(huì)資本的合作予以規(guī)范和指導(dǎo)。截至2016年底，國務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委、住建部、銀監(jiān)會(huì)等部門發(fā)布了約35份有關(guān)PPP的政策文件。目前，整理出PPP文件從立項(xiàng)到竣工大約204個(gè)相關(guān)文件，主要涉及工程準(zhǔn)備階段、監(jiān)理、施工文件、竣工圖、竣工驗(yàn)收文件等方面。
隨著全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫于2016年初正式啟動(dòng)運(yùn)行，截至12月末，全國入庫項(xiàng)目11,260個(gè)，投資額13.5萬億元。其中，已簽約落地的1,351個(gè)，投資額2.2萬億元；國家示范項(xiàng)目743個(gè)，投資額1.86萬億元。示范項(xiàng)目“燈塔”和“標(biāo)桿”作用進(jìn)一步顯現(xiàn)，示范區(qū)域和領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，落地周期不斷縮短；入庫項(xiàng)目和落地項(xiàng)目均持續(xù)穩(wěn)步上升；地區(qū)集中度較高，市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等行業(yè)領(lǐng)跑項(xiàng)目庫， 政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助兩類項(xiàng)目占比逐步提高。
PPP助力貫徹落實(shí)新發(fā)展理念。踐行綠色低碳理念，助力結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推動(dòng)城市間交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效；提高三四線城市公共服務(wù)水平，著力補(bǔ)齊公共服務(wù)短板；提升民營企業(yè)參與度，激發(fā)市場活力；取得物有所值效果，提升公共服務(wù)供給效率。
3 存在問題
經(jīng)過近幾年的發(fā)展，PPP模式取得了一定的成效，但是成功率偏低，數(shù)據(jù)顯示在運(yùn)作初期和執(zhí)行過程中困難較多，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。
3.1 投資收益周期長
從目前來看，PPP模式涉及的項(xiàng)目多與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目最大的特點(diǎn)表現(xiàn)為投資周期長，收益回報(bào)慢。例如：生活垃圾焚燒發(fā)電、供水設(shè)施、污水處理等項(xiàng)目，不僅投資期比較長、收益回報(bào)慢、投資回報(bào)率比較低，同時(shí)與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮邢嚓P(guān)，是政府提供公共產(chǎn)品的主要形式，相關(guān)法律、制度等沒有配套，融資和經(jīng)營中虧損風(fēng)險(xiǎn)加大，投資人投資預(yù)期就會(huì)降低。另外，以高速公路為代表我國早期的投資項(xiàng)目，投資前景好、收益好、回報(bào)率高，但是目前投資市場已經(jīng)飽和。
特別是隨著綠色低碳理念的發(fā)展，如：公共交通、供排水、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、水利建設(shè)、可再生能源、教育、科技、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療、林業(yè)、旅游等多個(gè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目都具有推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)綠色低碳化的作用。但是，我國碳排放交易市場還不健全，相關(guān)的經(jīng)濟(jì)效益難于短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)，與項(xiàng)目預(yù)期收益存在一定的距離，加大了投資收益周期。
3.2 項(xiàng)目運(yùn)營成本高難度大
PPP模式參與的項(xiàng)目大多與公共設(shè)施有關(guān)，這種公共設(shè)施除了建設(shè)周期長的特點(diǎn)以外，后期運(yùn)作也是一項(xiàng)長期的工程。在地方政府引資的初期，企業(yè)注入大量資本，成為了項(xiàng)目建設(shè)資金主要來源，而這些項(xiàng)目建成后的運(yùn)作同樣需要大量資金投入，而且相比初期建設(shè)費(fèi)用，后期運(yùn)作費(fèi)用也相對(duì)較高，這部分資金一般是政府公共財(cái)政補(bǔ)貼，資金來源不同。因此在項(xiàng)目實(shí)施過程中企業(yè)和政府就存在博弈問題， 博弈的結(jié)果可能導(dǎo)致后續(xù)運(yùn)營成本升高，以及運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)加大。
3.3 地方政府資助力度有限
對(duì)于地方政府承擔(dān)的公共服務(wù)給予財(cái)政支持，但是地方政府過多地參與市場行為，造成地方政府逐漸成為市場主體，為了地方財(cái)政收入，將本應(yīng)以PPP融資模式的公益項(xiàng)目市場化，以期獲得地方政府收益最大化。因此公益項(xiàng)目缺少了政府財(cái)政支出，變成了由市場運(yùn)作的產(chǎn)物。
以往地方政府對(duì)公共服務(wù)的投入主要來源于其從土地出讓中所獲得地租收入或依托地方融資平臺(tái)發(fā)行的債券，但近年來隨著房地產(chǎn)市場供給日趨飽和，地方政府的土地出讓收入逐漸減少，同時(shí)，地方融資平臺(tái)債務(wù)迅速膨脹，給金融系統(tǒng)穩(wěn)定帶來了巨大隱患。在此背景下，地方政府資助力度有限。
3.4 信息不對(duì)稱帶來經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)
信息不對(duì)稱是所有市場運(yùn)作都可能遭遇的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府為了吸引社會(huì)資本，對(duì)一些關(guān)鍵性數(shù)據(jù)和資料的陳述存在很大虛假成分，造成對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)的依據(jù)就存在很大問題，造成后期風(fēng)險(xiǎn)加大。
我國政府對(duì)PPP模式在公用設(shè)施項(xiàng)目的應(yīng)用非常重視，但是在現(xiàn)有制度及程序不完善，法制不健全，契約精神缺失，許多項(xiàng)目未通過市場化公開招投標(biāo)，不透明，不公平。缺乏有效的盈利模式和政府補(bǔ)貼機(jī)制，由于預(yù)測(cè)收入的不確定性，資金鏈難以平衡。目前銀行等金融機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)PPP模式的了解，企業(yè)的PPP項(xiàng)目很難在銀行獲得貸款支持。
和英美成熟的法律體系相比，中國推行PPP的法律背景、制度背景和體制背景有很大不同，難度會(huì)遠(yuǎn)高于歐美。國外政府推行PPP的目的主要是提高公共產(chǎn)品供給的效率，而中國地方政府主要是為了融資，缺乏合作精神、互不信任、重準(zhǔn)入輕監(jiān)管、國有企業(yè)政企不分和項(xiàng)目實(shí)際履約率較低等問題。
PPP項(xiàng)目失敗是由多種風(fēng)險(xiǎn)造成的，其中主要風(fēng)險(xiǎn)有法律變更風(fēng)險(xiǎn)、審批延誤風(fēng)險(xiǎn)、政策決策失誤、政府信用風(fēng)險(xiǎn)、不可抗拒風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)等。
PPP項(xiàng)目實(shí)施周期長，參與各方關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)貫穿項(xiàng)目的全過程，無疑讓投資者承擔(dān)了不可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)。由于項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)不足，尚未形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，而出于吸引資金，提升政績的目的，地方政府往往給予過多承諾，即過高的投資回報(bào)率、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以及過長的特許經(jīng)營期，甚至兜底市場風(fēng)險(xiǎn)。
3.5 相關(guān)法律法規(guī)不健全和標(biāo)準(zhǔn)的欠缺
目前，國際上沒有一套通用的專門的PPP法。很多國家已對(duì)PPP項(xiàng)目設(shè)置自己的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行約束。例如有些采取大陸法系的國家通常設(shè)置單獨(dú)的行政法規(guī)來明確PPP項(xiàng)目的責(zé)權(quán)利關(guān)系；而在大多數(shù)采取普通法系的國家，則沒有專門的PPP項(xiàng)目約束守則，基本上由普通法律如民法、勞動(dòng)法等來規(guī)定商業(yè)交易的幾乎所有的基本原則，PPP法律體系欠缺。我國的法律機(jī)制尚不完善，市場機(jī)制不健全，PPP模式的發(fā)展具有很多問題。
在政府治理模式下，政府作為國家代理人頻繁出臺(tái)大量的政策，造成中國成為政策高產(chǎn)出的國家，制度和法治的因素常包含在一些政策條款中，而且有相對(duì)穩(wěn)定性的制度和法律常被忽視，受到傳統(tǒng)發(fā)展模式的影響相對(duì)較大。
4 標(biāo)準(zhǔn)化需求分析和建議
4.1 體制機(jī)制方面
由于PPP能夠通過引入市場競爭機(jī)制和多元化投資有效緩解財(cái)政壓力并提高項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的效率。作為一種混合組織，PPP本身組織和市場的雙重優(yōu)勢(shì)，追求社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙重目標(biāo)。它通過充當(dāng)公共物品供給和需求的中間層來參與社會(huì)的公共管理。參與PPP的各方既是合作的關(guān)系，也是競爭的關(guān)系。任何一方都會(huì)力圖承擔(dān)更小的風(fēng)險(xiǎn)并分享更大的利潤。企業(yè)具有較好的行政控制力和協(xié)調(diào)適應(yīng)能力，但卻在激勵(lì)強(qiáng)度方面不夠，市場具有較高的激勵(lì)強(qiáng)度，自適應(yīng)能力強(qiáng)，但在行政控制和自適應(yīng)方面顯得無能為力。
多年來，政企合作，靠的是人際關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而不是靠市場、法制、契約，地方政府過于強(qiáng)勢(shì)，合作意識(shí)、契約精神不足，造成糾紛案例頻現(xiàn)。社會(huì)資本逐利性決定了非經(jīng)營性項(xiàng)目的投融資模式在滿足投資效果的社會(huì)收益最大化的同時(shí)，必須有效保證資本在項(xiàng)目中平穩(wěn)的投資回報(bào)。加速我國PPP模式的發(fā)展水平，一方面提高政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的辦事效率獲得優(yōu)質(zhì)的服務(wù)水平，另一方面搞好價(jià)值工程，使雙方用最合適的合作成本達(dá)到彼此的利益最大化。
4.2 現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r方面
由于PPP模式在中國應(yīng)用比較晚，很多條件都不成熟，特別是在一些二、三線城市，許多政府和企業(yè)對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)不足。PPP項(xiàng)目是一種新型的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，更談不上有專業(yè)的機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才來促使PPP項(xiàng)目的有效運(yùn)行，在許多PPP項(xiàng)目建設(shè)中明顯感覺到經(jīng)驗(yàn)不足和相關(guān)知識(shí)的匱乏。
PPP模式的運(yùn)作是采用項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)方式來進(jìn)行項(xiàng)目融資，它需要復(fù)雜的法律、財(cái)務(wù)和金融等方面的知識(shí)。一方面要求政策制定參與方制定標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的PPP交易流程，對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持；另一方面需要專業(yè)化的融資服務(wù)機(jī)構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。
4.3 標(biāo)準(zhǔn)化需求
基于以上分析，PPP急需用標(biāo)準(zhǔn)化手段和方法規(guī)范PPP操作指南，以規(guī)定PPP模式從項(xiàng)目選擇、合作方權(quán)利責(zé)任義務(wù)的界定、合約達(dá)成、項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、移交等各個(gè)階段的對(duì)具體事項(xiàng)進(jìn)行約束，明確PPP 模式的適用范圍、政府的招標(biāo)審批流程、政企雙方的合作規(guī)范、特許權(quán)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓標(biāo)準(zhǔn)，建立合理的風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制，嚴(yán)格將PPP模式的運(yùn)行納入到規(guī)范化的范疇。
進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目合作的管理機(jī)制、如何合理地提出項(xiàng)目實(shí)施方案和進(jìn)行聯(lián)合評(píng)審、如何選擇合適的社會(huì)資本方、產(chǎn)生的爭議解決途徑這4個(gè)方面進(jìn)行分析規(guī)范，找出可行路徑，提供項(xiàng)目基礎(chǔ)評(píng)估指南，包括VFM物有所值評(píng)估指南，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、完善標(biāo)準(zhǔn)化合同，以最大程度地降低合同糾紛，提高項(xiàng)目的運(yùn)行效率。
PPP項(xiàng)目管理?xiàng)l例基本框架應(yīng)包括：PPP模式的適用范圍、設(shè)立程序、招投標(biāo)和評(píng)標(biāo)程序、特許權(quán)協(xié)議、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)督與管理以及爭議解決方式和適用法律等，最關(guān)鍵的在于具體操作方面應(yīng)明確規(guī)范。
4.4 標(biāo)準(zhǔn)化建議
因此，鑒于目前的情況，提出以下建議。
（1）PPP相關(guān)的政府部門牽頭，委托專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)開展PPP標(biāo)準(zhǔn)化工作，以標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目的形式分批分期進(jìn)行。
（2）首先建立標(biāo)準(zhǔn)體系框架圖及其標(biāo)準(zhǔn)制定路線圖。采取頂層設(shè)計(jì)的方法，在現(xiàn)有法律法規(guī)和政策文件的基礎(chǔ)上，開展標(biāo)準(zhǔn)體系設(shè)計(jì)和路線圖的制定。
（3）開展PPP項(xiàng)目管理、項(xiàng)目操作和項(xiàng)目交易流程標(biāo)準(zhǔn)化，制定出相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，開發(fā)出文件模板、工具以及支持系統(tǒng)及平臺(tái)，以及相關(guān)的案例。
5 結(jié)語
通過PPP引入市場競爭和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮政府和市場的合力，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提供更加有效的公共服務(wù)供給機(jī)制，從而在傳統(tǒng)政府投資領(lǐng)域既彌補(bǔ)“政府失靈”，又彌補(bǔ)“市場失靈”。政府最大限度退出經(jīng)濟(jì)利益環(huán)節(jié)，專注局面穩(wěn)定、戰(zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管、提升市場意識(shí)和契約意識(shí)，提高公共治理水平，構(gòu)筑新型政企關(guān)系，符合現(xiàn)代財(cái)政制度優(yōu)化資源配置的要求。
標(biāo)準(zhǔn)化是對(duì)重復(fù)性的事物和概念，通過制定、發(fā)布和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到統(tǒng)一，在一定的范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對(duì)實(shí)際的或潛在的問題制定共同的和重復(fù)使用的規(guī)則的活動(dòng)。標(biāo)準(zhǔn)化是現(xiàn)代化分工協(xié)作必不可少的基礎(chǔ)和手段。如何穩(wěn)步快速推進(jìn)PPP工作，實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)，標(biāo)準(zhǔn)化是極其重要的抓手。
作者信息
劉 華1,2伍文虹1,2
（1.廣東省標(biāo)準(zhǔn)化研究院；
2.廣東省節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)會(huì)
劉華：廣東省標(biāo)準(zhǔn)化研究院，廣東省節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)會(huì)，博士，教授級(jí)高級(jí)工程師，研究方向?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)化，節(jié)能減排，綠色金融。
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